從政府專項債券新政策，窺探文旅融資新機遇

2019年6月10日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于做好地方政府專項債發行及項目配套融資工作的通知》(以下簡稱《通知》)。該政策內容上有何新亮點?為文化旅游重大項目融資釋放了哪些正面信號?能否化解文旅產業融資饑渴?

四大亮點值得關注

眾所周知，十三五期間，我國文化產業和旅游產業正向國民經濟支柱性產業目標邁進，大力發展全域旅游、鐵路旅游、公路旅游、水上旅游、低空旅游、鄉村旅游和生態旅游等新業態，亟需加快文化旅游基礎設施體系建設，補齊基本公共服務均等化的短板。

此次地方政府專項債券發行及項目配套融資工作政策的出臺，使我國地方債“開前門”再獲重大進展，對于推動“十三五”期間文化和旅游基礎設施建設具有重要意義。展望下一階段，旅游機場、軌道交通、鄉村振興、水資源配置、公共服務體系網等項目或成地方政府專項債重點投資方向。

《通知》強調，要在較大幅度增加專項債券規模基礎上，加強宏觀政策協調配合，保持市場流動性合理充裕，做好專項債券發行及項目配套融資工作，促進經濟運行在合理區間。根據文件有關內容來看，有四大亮點值得關注：

一是允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金。

而在此前，專項債由于是債務性資金，不得作為項目資本金。此次有所放松，但有條件要求：對符合條件的項目，在評估項目收益償還專項債券本息后專項收入具備融資條件的，允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金，但不得超越項目收益實際水平過度融資。

二是對精準聚焦重點領域和重大項目做出明確。

《通知》提出，重點支持京津冀協同發展、長江經濟帶發展、“一帶一路”建設、粵港澳大灣區建設、長三角區域一體化發展等重大戰略和鄉村振興戰略，以及公用事業城鎮基礎設施、農業農村基礎設施等領域以及其他納入“十三五”規劃內符合條件的重大項目建設。

三是積極鼓勵金融機構提供配套融資。

《通知》提出，穩健的貨幣政策要松緊適度，配合做好專項債券發行及項目配套融資，引導金融機構加強金融服務。包括：鼓勵和引導銀行機構以項目貸款等方式支持符合標準的專項債券項目建設;鼓勵保險機構為符合標準的中長期限專項債券項目建設提供融資支持;允許項目單位發行公司信用類債券，支持符合標準的專項債券項目。

四是逐步提高長期債券發行占比。

《通知》指出，逐步提高長期債券發行占比，對于鐵路、城際交通、收費公路、水利工程等建設和運營期限較長的重大項目，鼓勵發行10年期以上的長期專項債券，更好匹配項目資金需求和期限。此舉，合理確定再融資專項債券期限，改變目前新增專項債近40%是10年期的現狀，避免頻繁發債增加成本。

文旅項目成為重點投向

《通知》對加快專項債券發行使用進度也再次做出安排，通知提出，對預算擬安排新增專項債券的項目可以通過先行調度庫款的辦法，加快項目建設進度，債券發行后及時回補。各地要均衡專項債券發行時間安排，力爭當年9月底前基本發行完畢，盡早發揮資金使用效益。

數據顯示，今年至今，我國地方債發行總規模已經突破2萬億元。1至5月，新增債券累計發行14596億元，其中新增專項債券8598億元;發債規模已占2019年新增地方政府債務限額3.08萬億元的47.4%，發行進度接近一半，超過序時進度。

全國1至5月地方債發行概況

(單位：億元)

注：地方政府債券發行額=新增債券發行額 再融資債券發行額

根據財政部政府債務研究與評估專項工作辦公室《月報》顯示： 1—4月，地方政府新增專項債券資金投向主要用于，土地儲備、棚戶區改造、交通運輸、教科文衛(文化旅游)、社會保障、生態治理、環境保護、脫貧攻堅、易地扶貧以及國家和地方重點規劃項目建設。其中，用于教科文衛和社會保障項目資金投入占有一定比例。(見下圖)

全國1至4月地方債券資金重點投向情況

(單位：億元)

從發行地區和規?？矗刂?月末發行的新增地方政府債券完成2019年新增限額30,800億元的42.01%，完成提前下達部分2019年新增地方債務限額13,900億元的93.09%。從1-4月新增地方政府債券發行規模(分地區)看，江蘇省、廣東省和四川省位居前三位。

2019年1-4月新增地方政府債券發行規模

(分地區)

△ 圖表來源 | 泓創智勝

值得一提的是，截止目前，在31個省、自治區、直轄市中，四川省已發行七十七期專項債券，成為全國發行期數最多和發行項目類型最多的省份,共發行838.88億元政府專項債券，涉及22個類型658個項目。其中，文化旅游專項債券發行額為31.65億，占比5%。

《2019年1—5月四川省項目類型發行統計表》

(單位：億元)

據悉，2019年6月3日，四川省首次成功發行了超長期限地方政府專項債券，其中就包括了全國首只20年期文化旅游專項債券(四川省峨眉山風景名勝區生態修復及旅游風貌提升工程項目)。該項目發行額3億元，期限為20年，利率3.9%，主要用于峨眉山風景名勝區生態修復及旅游風貌提升工程建設，為將峨眉山建設成為世界游客向往的國際旅游目的地打下堅實基礎。

從上述四川省專債類型看，在各領域集合發行專項債券基本上涵蓋了地方政府投資項目的全部類型，可以說是將政府專項債券政策發揮到了極致，尤其是文化旅游專項債券的發行最值得其他省份的效仿。

未來文化旅游融資機遇

當有的文化企業把銀行貸款當作緩解資金壓力的“救命稻草”，拼命去擠銀行的“獨木橋”時;當有的旅游企業把上市當作企業發展的終極目標，千方百計地去擠IPO的“一線天”時，“地方政府專項債券發行及項目配套融資”政策的出臺，對于文化和旅游產業來說，無異于在渴求資本支持的瘋長之中迎來“雨露甘霖”，可以預見，文化和旅游產業融資將迎來新的機遇。

中辦、國公《通知》明確，地方政府專項債資金需要聚焦重點領域與重大項目，領域方面重點仍是京津冀協同發展、長江經濟帶發展、“一帶一路”建設、粵港澳大灣區建設、長三角區域一體化發展、推進海南全面深化改革開放等重大戰略和鄉村振興戰略等;重大項目方面主要是已納入國家和省、市、縣級政府及部門印發的"十三五"規劃并按規定權限完成審批或核準程序的項目和發展改革部門牽頭提出的其他補短板重大項目。

此次，對于重大項目定位和范圍的重新界定，對于推動文化和旅游產業重大項目無疑是“柳暗花明又一村”。在前文中，筆者介紹四川省率先發行的全國首只20年期文化旅游專項債券就是典型的例證。此外，梳理近期安徽、湖南、陜西等地發布一批重大投資項目，其中涉及文化和旅游領域政府專項投資均占有較大比例。如，在湖南省2019年196個重大項目中，涉及全域旅游項目12個、文化創意項目9個、產業融合項目5個。

國家財政部公布的數據顯示：今年新增地方政府債務限額為3.08萬億元，其中專項債2.15萬億元。截至5月底，今年已發行1.94萬億地方債。其中，新增一般債發行約7005.6億，發行進度達到75.3%，新增專項債發行8726.3億，進度也達到40.6%。這就意味著年內新增一般債和新增專項債發行額還分別剩余約2300億和1.28萬億，內還將發行1.4萬億左右。

從今年1—5月新增專項債發行的品種和投向看，不難會發現在27類新增專項債品種中，棚改專項債超越土儲專項債以3244.95億元高居首位，其次是土儲專項債2929.60億元、城鄉發展專項債481.32億元、收費公路專項債241.44億元。而用于文化旅游專項債31.65億元，位居第14位(見圖5)。這充分說明了，文化旅游作為地方政府專項債重點項目已經成為不爭的事實。

為此，各級地方政府在落實新政策過程中,如何選準選好專項債券項目十分關鍵，有針對性地集中資金支持重大文化旅游項目建設，通過補短板帶動擴大文化旅游消費，不僅可以有效降低專債發行的風險，還能保證發行人和投資人都得到較好的回報。

1-5月份全國各類新增專項債發行情況

(單位：億元)

△ 圖表來源 | 現代咨詢

眾所周知，我國文旅產業有著6萬億市場空間，可以撬動萬億級資金投入，已成為上至中央、下至地方產業規劃、拉動經濟的重頭戲。2019年3月，政府工作報告中強調“發展壯大旅游業”，為文旅產業投資再次注入了強心針。

今年3月17日，國家發改委發布的《關于2018年國民經濟和社會發展計劃執行情況與2019年國民經濟和社會發展計劃草案的報告》顯示，2019年文旅發展計劃主要覆蓋旅游島建設、旅游扶貧、國家級文旅項目、文旅設施建設、重大文化項目、紅色旅游建設、冬奧會等，支持郵輪、旅居、冰雪等產業發展和消費。

顯然，旅游消費提升是當前旅游項目的重要任務，如何發揮政府專項債的“托底”功能和市場化融資“續航”作用，這才是各地文旅項目亟需努力的。按照此次《通知》明確的重大項目范圍，列入2019年文旅發展計劃的上述10類重點項目均可以通過地方政府文化旅游專債融資，其中通過落點旅游扶貧項目就足以大作文章。

有政策導向護航，有債券融資助力，如何搶抓下半場政府專項債發行的機遇，值得各級地方政府和各大文旅企業善思善行。